而"未完全理论化合意"（incompletely theorized agreements）作为本节的核心概念，最初来自美国法学家桑斯坦对罗尔斯的一个批判。
地方政府是国家的缩影，各个区域组成国家整体。（二）重视乡民利益诉求，消弭城乡二元鸿沟伙伴关系治理同等对待区域内的城市和乡村权益。
如美国州际合作的典范田纳西流域管理局，就拒不执行环保部门制定的空气质量控制标准[6]，只能进入司法层面协调，司法体系是行政协调不成功的协调器和减压阀。伙伴关系治理保障普通民众权益。行政组织有其自身疆界和职能范围，缺乏主动沟通的动力。伙伴关系治理重塑地方政府的独立性地位，打破层级窠臼和消除级别差异，注重协商民主和尊重多元利益以促成跨区域平等对话。法治环境并不健全对行政环境造成不良影响，区域内地方政府以邻为壑，部门本位主义盛行，跨区域跨部门难以协调，城乡二元鸿沟加大。
政府往往打着企业家政府的幌子服务于大顾客而忽视小共同体利益，然则民众并非顾客，何况大顾客容易以公共利益为名谋取私人利益和侵犯他人权益。信息时代让政府合作面临机遇与挑战，伙伴关系治理意识到整体合力的作用，尽力促成地方政府之间、公私部门之间合作，鼓励其他公共部门及私营部门乃至个人广泛参与。《关于中华人民共和国宪法草案的报告》也没有提到包括中共在内的所有政党遵守宪法和法律，而只是说：宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的。
曾担任过宪法修改委员会秘书处副秘书长的王汉斌回忆称：从11月27日下午起，五届全国人大五次会议分团审议宪法修改草案。文化大革命中许多消极的东西，已经开始引出积极的成果。更有甚者，1958年12月20日，党的中央政法小组给中共中央、毛泽东的报告里明确提出：刑法、民法、诉讼法，根据我国实际情况看来，已经没有必要制定了。而八大党章，其起草和通过，过程极其严肃，按《关于修改党章的报告》的说法，草案是经过各地党的组织的讨论和多次修改而成的，而主导党章修改的中共领袖们，对五四宪法并不陌生。
但令人深思的是，1954年分别出任中华人民共和国主席、全国人大常委会委员长、国务院总理的毛泽东、刘少奇和周恩来，都是宪法起草委员会成员，毛还担任过宪法起草委员会主席，可是根据《毛泽东文集》、《毛泽东选集》第五卷、《建国以来毛泽东文稿》、《周恩来选集》、《刘少奇选集》、《建国以来刘少奇文稿》，他们在五四宪法通过前后，看不出有谁公开强调过中国共产党要遵守宪法。而且这两部党章都规定：在主席、副主席和中央政治局常务委员会领导下，设立若干必要的精干的机构，统一处理党、政、军的日常工作。
及至五四宪法出台，党在法上的形势，并没有得到改观。《关于修改党章的报告》也只说：党章草案要求，每一个党员严格地遵守……国家的法律，……一切党员，不管他们的功劳和职位如何，都没有例外。如果说各政党章程确立党在法下原则只是一种政党承诺，那么，八二宪法则把党在法下确立为对一切政党的外在约束和强制要求。四是离不开言论出版自由的保障，以期政党及其成员的行为，避不开人民群众的雪亮眼睛及其悠悠众口。
中共九大和十大通过的党章，只不过是将党在法上这一事实，以一个政党的最权威形式，突出地表现出来罢了。政党的民间性或者说非政府性，主要体现在三个方面，即入党自愿，退党自由，党由党养。和八大、十一大党章相比，十二大党章不仅要求党员守法，而且增加了党也必须守法的规定。不过，明晰和落实这一原则的相关制度缺失甚多，比如，要追究一切违反宪法和法律的行为，起码需要：一是离不开在机制上确保政党及其成员的行为具有可诉性，且司法必须独立于政党以保障司法公正。
所谓党费，指党员向党组织交纳的用于党的事业和党的活动的经费。一是提出了党员在法下。
以马列主义、毛泽东思想为指导。七五宪法总共30条，有6条提到中国共产党。
中华人民共和国所有的宪法，不是在第二条就是在第三条里都有同样一句话：中华人民共和国的一切权力属于人民。全国人民代表大会根据中国共产党中央委员会提议，决定国务院总理的人选（第二十二条）。依据中共之外其他党派的现行章程，入党自愿，退党自由，党由党养，也是它们宣示的基本原则。而能不能真正落实党在法下原则，是能不能实现宪政民主、实现法治的关键所在。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。尽管如此，应该看到确立党在法下这一宪法原则本身，就已经是为中国宪政的发展奠定了一块良好的基石。
据此，比如规定何为犯罪，处何种刑罚等等问题的刑事法律，应由中央人民政府委员会来制定和解释。就中共而言，在1949年之后通过的所有党章里，除了1969年、1973年及1977年通过的三个党章里没有退党自由一说之外，其他各个党章都非常明确，一个中国公民入党或退党，基于个人志愿。
不论哪级党委，更不论哪个负责人，如果他的意见与法律不一致，那是他个人的意见。因此，均应共同遵守，停留在缺乏可操作性的口号层次。
这意味着党在国家之上集立法、行政、司法三权于一身。中共十大通过的《关于修改党章的报告》甚至说，在同级各组织的相互关系上，工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的，不是平行的，更不是相反的。
在判处死刑时，党内必须经过省委、大市委、区党委及受委托的地委批准。再看中共之外的八个党派，其现行章程虽然对党在法下这一原则在文字表述上略有差异，但都无疑在其总纲里或具体条文中予以确认。与1954年宪法只是规定了国家机关工作人员必须……服从宪法和法律（第十八条）不同，八二宪法不仅在总纲中的第五条特别规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。这就为强势的党权乘虚而入，提供了巨大空间。
十二大党章不再像九大、十大、十一大党章那样自我授权党在国上。二是明确政党的法人身份，建立和完善政党法律制度，以使政党活动有法可循。
公民必须拥护中国共产党的领导（第五十六条）。这种一致的不强调，恐怕也非疏忽大意。
可是在1975年宪法中，这类条文到处都是，例如，宪法竟然规定：中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量。1940年刘少奇还在说：有人说：共产党要夺取政权，要建立共产党的‘一党专政。
中华人民共和国武装力量由中国共产党中央委员会主席统率。我们国家的法是代表人民的意志，通过国家权力机关制定的，……各级党委以至党中央也不能不守法，党的各级组织都必须在宪法和法律的范围内活动。依照五四宪法，宪法和法律是两个不同的概念，法律不涵盖宪法。（二）由新民主主义走向社会主义。
这些表述，不仅确立党在法下原则，而且还将护宪规定为一项政党义务，一项不容推卸的职责。况且中共中央1949年2月就已宣布废除六法全书，指示司法工作不能再以六法全书为依据，要求在新的法律还没有系统地发布以前，应该以共产党政策以及……作依据。
二是提出了党也在法下。这些党派当然和中共一样，也不是权力组织或行政组织、国家机构。
可以说，党在法上的问题，在《共同纲领》有效期间始终存在。八二宪法没有一条条文中出现过中国共产党，亦即明确了党、国有别，任何政党都不是国家机构，党的领导和执政既有关联又有区别：明确了党的领导，但也否定了七五宪法和七八宪法那种永久性执政授权的做法。
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